Las piezas del Derecho
Sobre la lectura que hacemos de las piezas del derecho y la teoría de los enunciados, llama mi atención el planteamiento de los autores en cuanto a meterse en la vista o la perspectiva de los operadores jurídicos que deban de considerar las “normas” o reglas para emprender la aventura de hacer derecho.
Es decir, lo considero como las reglas para hacer reglas y en primera instancia y al ser un tema que requiere de una precisión lógica , se inicia con la definición de lo que no es, para finalmente establecer lo que si es.
La primer interrogante sería ¿Qué són las reglas que confieren poderes?
El autor refiere a Hart y dice que son enunciados no reductibles a normas de mandato, tales reglas no imponen deberes u obligaciones, sino que indican como proceder para producir cambios normativos. Las reglas que confieren poderes son diferentes a las normas de mandato.
Y señalada esta distinción, sugiere una nueva : las normas primarias y las normas secundarias y utiliza tres criterios para identificarlas .
1. diferencia entre reglas que imponen deberes y reglas que confieren poderes.
2. reglas que regulan acciones que implican movimientos o cambios físicos y reglas que prevén actos que conducen a cambios normativos.
3. Reglas que se refieren a las acciones que los individuos deben hacer o no hacer y reglas que se refieren a las reglas del primer tipo.
Hasta aquí parece algo confuso, pues pudiera entenderse que todas ellas son reglas,¿ cual es entonces la diferencia entre las unas y las otras? Las reglas que confieren poderes, no son normas deonticas o regulativas, es decir que no regulan un hecho o conducta social.
Otro descarte es: la tesis que presenta a las reglas que confieren poderes como definiciones, reglas conceptuales o disposiciones cualificatorias. Esa diferencia es las reglas y otro tipo de enunciados : las definiciones y lo que llaman reglas puramente constitutivas.
Las reglas que confieren poderes no son normas deonticas o regulativas.
Dicen Wright y Bulygin que la concepción de reglas que confieren poderes como normas permisivas no pueden dar cuenta del uso irregular de esos mismo poderes; que cuando desde tal concepción se intenta dar cuenta, como en el caso de la teoría kelseniana , de tal uso irregular, el resultado es una imagen por completo distorsionada del sistema jurídico que conlleva una destrucción desde dentro de la propia teoría; y por último, que, cuando una definición centralmente no deonticas de las reglas que confieren poderes se le añade un cierto perímetro deóntico, ello no aporta mas que enredos y malentendidos.
Wright supone que las normas superiores son aquellas cuyos contenidos son actos normativos, entendiendo por tales los actos de dar o cancelar prescripciones.
Quedando entonces la idea de que una de las nociones mas controvertidas y debatidas de la teoría de las normas es la noción de validez.
La explicación que ofrece Wright sobre la validez en el sentido normativo de legalidad significa que la norma existe, y que existe otra norma que permitió a la autoridad de la primera norma emitirla. Si entendemos esto como el permiso de hacer una norma, en el caso que me ocupa pudiera entonces ejemplificar el caso de la Contaduría Mayor de Hacienda de la A.L.D.F. que es el órgano técnico de fiscalización que practica auditorías y fiscaliza el ejercicio del presupuesto público del Distrito Federal, es decir revisar la cuenta pública.
Y que de acuerdo al artículo 8° de su Ley Orgánica, establece que :
Artículo8° .- Corresponde a la Contaduría, el ejercicio de las siguientes atribuciones:
I. Revisar la Cuenta Pública;
II. Verificar si, una vez que ha sido presentada la Cuenta Pública, los sujetos de fiscalización:
a) Realizaron sus operaciones, en lo general y en lo particular, con apego al Estatuto de Gobierno, al Código, a la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal; si cumplieron con las disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y demás ordenamientos aplicables en la materia;
b) Ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados;
c) Ajustaron y ejecutaron los programas de inversión en los términos y montos
aprobados y de conformidad con sus partidas; y
e) Aplicaron los recursos, conforme a la periodicidad y formas establecidas por la Ley.
III. Establecer las normas, sistemas, métodos y procedimientos para la revisión de la Cuenta Pública;
IV. Verificar que la Cuenta Pública sea presentada de conformidad con los principios de contabilidad generalmente aceptados que resulten aplicables al Sector Público;
V. Conocer, evaluar y en su caso formular recomendaciones sobre los sistemas, métodos y procedimientos de contabilidad, congruentes con las normas de auditoria; de registro contable de los libros y documentos, justificativos o comprobatorios, del ingreso y del gasto público; así como de los registros programáticos y de presupuesto;
VI. Realizar los trabajos técnicos necesarios para el cumplimiento de sus atribuciones, aplicando las normas y procedimientos contables, de evaluación y de auditoría;
VII. Evaluar la eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez en el alcance de los objetivos y metas de los programas, así como para satisfacer los objetivos a los que estén destinados los recursos públicos. Emitir opinión sobre el informe de avance programático presupuestal y financiero, dentro de los treinta días siguientes a su presentación y entrega a la Contaduría;
VIII. Ordenar visitas, revisiones e inspecciones; practicar auditorías; solicitar informes; revisar libros, documentos, registros, sistemas y procedimientos para comprobar si la recaudación de los ingresos se ha realizado de conformidad con las leyes aplicables en la materia;
IX. . . . .
Puesto que la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda le otorga al órgano técnico de fiscalización en las fracciones III y VI del artículo citado anteriormente, la posibilidad de emitir sus “propias normas” para realizar la actividad que tiene encomendad , la cual es revisar y verificar la cuenta pública del Distrito Federal y para ello requiere de procesos y procedimientos específicos que le describan cómo es su actuar, y apoyado en tal mandato, cuyo destinatario es el titular de la institución, emite la normatividad relativa a los manuales de auditoria como ejemplo cito los siguientes :
- “LINEAMIENTOS PARA LA REALIZACIÓN DE AUDITORÍAS A OBRA PÚBLICA Y SU EQUIPAMIENTO Y SUS PROCESOS SUBSECUENTES”
- “MANUAL DE SELECCIÓN DE AUDITORÍAS”
- “LINEAMIENTOS PARA LA CONFRONTA DE RESULTADOS DE AUDITORÍA“
Ahora bien, una pregunta que surge de acuerdo con el razonamiento de Kelsen es sí estas normas -emitidas por una autoridad que tiene atribuciones para emitir otras “normas” que le permitan realizar su actividad a la cual está obligada por ley- son contra legem o inconstitucionales. ¿Son normas validas o no lo son?
De acuerdo al razonamiento de Kelsen pareciera que al ser una norma superior la que le otorga la atribución de emitirla, puede ser reconocida en el sistema normativo. Por lo que corresponde la responsabilidad a otra norma la de regular que la producción de las normas emitidas por el contador Mayor se encuentren en corcondancia o armonización con el sistema de derecho. Y que puedo citar el artículo 64 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para otorgarle atribuciones de control a la Contraloría General de la A.L.D.F.
Así pues tenemos que las reglas que confieren poder, como lo muestran en el texto Las Piezas del Derecho, debieran en esencia estar orientadas a armonizarse con la propia norma que les da su existencia y evidentemente con las normas de orden superior, para este caso no solamente la Ley Orgánica de la CMH, incluso con el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y las Constitución Política de los E.U.M.
